我国征信业顶层设计研究

信息来源:金融时报     发布日期:2017-03-20    【字体:

  如何构建有中国特色、既有分工又有竞争和合作、运行高效的征信服务机构体系,实现征信业的规范、可持续发展?当前,针对我国征信业进一步发展面临的困境,笔者提出:按照十六届三中全会指明的方向,在个人基础征信业实行特许经营体制;支持保险、银行等金融机构及其他有志促进中国征信业发展的社会力量再新设一家独立的、公众但不设控股股东的和有公信力的基础征信机构,全面服务信用经济,重点服务普惠金融和保险信用事业发展;同时,启动央行征信中心的体制改革;适时、分别给这两家全国性的基础征信机构发放两张个人征信业务的特许经营牌照。

   发展目标  

  (一)定位目标。在社会主义市场经济和社会诚信体系建设中,征信体系作为经济信用重要基础设施的定位更加明确,作用进一步增强,征信业主要为各类经济信用交易中的相对关系人平衡地提供信用信息专业服务,重点服务普惠金融。

  征信服务(包括信用报告、信用评分服务、反欺诈服务等)不能也不宜视作公共产品和对信息主体道德品德诚信度的评价依据,而主要是协助信用中介机构(如银行和保险等)进行信用风险管理的一种基础性工具。同时,覆盖全社会的征信体系建设,又是社会诚信体系建设的重要内容,虽然只是较小的组成部分,远不能替代后者,但应该并能够为改进社会诚信环境做出更大的贡献。

  (二)服务市场目标。进一步拓展征信服务市场范围,增强征信约束机制对各类信用市场(包括金融信用、商务信用、民间信用和国际信用)健康可持续发展的基础支撑作用。

  (三)征信机构目标。培育2~3家基础征信服务机构,其业务定位是在全国范围内依法全面采集各类可反映信息主体信用状况的信用信息,主要提供基础征信服务(包括各类信用报告和信用评分,特别是优惠服务于小微企业和金融消费者的信用报告和信用评分)。同时,发展一批有特色的、可与基础征信机构建立市场合作关系的中小型普通专营或兼营征信的服务机构。依法按市场机制运营的两类征信机构,构成有中国特色、既有分工又有竞争和合作、运行高效的现代征信业供给测市场主体。

  (四)监管模式及目标。对个人基础征信机构发放特许经营牌照,实行较严格的监管;对其他普通征信服务机构实行备案监管;建立对征信机构、数据源机构和征信服务用户的事中、事后监管制度;建立有效依法保障信息主体权益特别是个人信息主体权益的征信体制。实现征信业的规范、可持续发展。

  改革思路  

  (一)打破独家垄断,实行特许经营。这是党的十六届三中全会为征信业指明的发展方向。这次全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出要“按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向,加快建设企业和个人信用服务体系。建立信用监督和失信惩戒制度。”这里的“企业和个人信用服务体系”,指的就是征信体系或信用信息服务体系。十六字方向中的关键是“特许经营”。现在看来,特许经营体制非常适合于个人基础征信业。正确理解“特许经营”要防止两个极端,既不能定格为只有一家垄断机构,也不应理解为数量较多。建设有中国特色的覆盖全社会的征信体系,最终形成有2~3家基础征信机构的格局是较为适宜的。在信用市场高度发达的美国,由于个人征信与企业征信基本是分开的,其基础征信机构是四家(邓白氏、益博睿、环联和艾可飞)。而在国内,实际也是实行特许经营管理体制的基础电信业,到目前为止,工信部也仅向中国移动、中国联通、中国电信和中国广电颁发了四张特许经营牌照性质的《基础电信业务经营许可证》。

  按照这个思路,我国征信业次优的顶层设计是:支持再新发起一家独立、公众和有公信力的基础征信服务机构,重点优先服务普惠金融;同时,启动征信中心体制改革。条件成熟时,给这两家定位于基础征信服务的机构发放两张个人基础征信特许经营牌照。

  针对个人基础征信业务实行特许经营,有两种模式可供选择:一种模式是将拟审批发放的征信牌照区分为基础征信牌照和普通征信牌照,其中基础征信牌照只少量发放2~3张;普通征信牌照则根据市场需求有控制地发放。另一种模式是只针对个人基础征信业务,按照特许经营的思路,也是只发放2~3张少量牌照,其他不是定位于在全国范围全面采集个人和企业信用信息的非基础征信或普通征信服务机构(包括专注于行业、地区的数据采集、加工分析、征信产品如各类评分模型开发、风控服务等),均实行备案管理。不论采取哪种模式,目前可批准新筹备发起一家全国性的、重点服务普惠金融的基础征信股份制公司,向其发放一张个人基础征信业务的“特许经营”牌照;同时也向改制后的征信中心发放一张。

  发放牌照的具体操作,即使名称不直接叫特许经营,只要按照特许经营的思路严格控制地发放少数个人征信业务牌照,就像在许多基础行业那样,实际上实行的就是特许经营体制。

  (二)整合社会资本,以竞争促发展。对于新发起这家基础征信服务机构,从出资方看,无论国有资本、民营资本,金融机构还是非金融企业,只要有志于推进我国普惠金融和征信事业发展,都可参与,但不设控股股东。发起机构,可优先由保险机构和互联网金融机构组成。这家新发起机构,将来可与改制后的征信中心(央行代表国家控股的国有企业)进行适度竞争,以促进征信业的健康发展。

  这家新发起机构的性质有三个特点:一是独立性,是指独立于授信业务,即没有已涉足授信金融业务的控股股东。二是公众性,是指目标是发展为一个上市公众公司。之所以从发起阶段就明确不必是国有或民营控股的,是因为可以预期征信中心的改革结果仍将是央行控制的国有控股公司,再新发起的定位相同的机构,最好是公众性质的(依法接受监管又没有主管部门),才能进行真正意义上的适度竞争,这是根据征信是一类大量的、微观的信息中介服务,不是公共产品的本质特征设计的。不设控股股东,是因为基础征信机构代表着市场经济的一种重要基础设施,为了社会公共利益的最大化,它不宜由一个民营企业家掌控,而应让专业经营团队有较大话语权,即创造让专业人员做专业工作的环境。三是要有公信力,这是基础设施机构应具备的特征,但并不是只有国有公共部门才能具备,这需要在设计发起时考虑并在长期发展过程中积累培育。这些设计特征,既有利于构建兼顾公益与效益的平衡、保障客观独立地进行信用评价的机制,也可在承担基础服务设施职能的市场化机构模式上作一些有益探索。

  (三)改革实施路线图。实施上述改革思路,可分三步走:第一步,央行应抓紧调研论证,尽早在避免利益冲突问题上形成共识,并向社会公告这一发牌审批先决条件,以便及时、正确引导社会预期。第二步,在充分征求社会意见的基础上,由央行决定或报请国务院同意后决定,在个人征信业实行特许经营管理体制。第三步,在决定特许经营后,由央行主持,一方面由央行批准再新发起一家重点服务普惠金融的基础征信服务机构;另一方面同时启动征信中心体制改革,齐头并进,相互促进。央行按照一致透明的政策标准对两家持牌基础征信机构实行严格的监管。发起这家新机构,确定发起人团队,应在全国公开遴选工作,主要考查其专业素养及有利益于形成公信力。

   意义及可行性  

  (一)针对问题导向的有效解决方案,符合国家利益。这个顶层设计,实际上也是征信业的供给侧改革,直面制约征信业发展的要害问题,又可有力促进征信中心体制改革,对央行征信中心的发展也是十分有利的;并能促进培育一批与基础征信机构进行市场化合作的小、专征信机构的发展,必将有力地促进整个征信业的创新发展,有利于塑造富有效率的、中国特色现代征信业。

  (二)法律分析论证支持在个人征信业实行特许经营,并有大量可资借鉴的实例。

  (三)有市场需求的基础支撑,市场资本会给予积极响应。保守估计在短期内有百亿元规模的基础征信市场,从信息采集和产品服务研发两端来看,至少尚有80%的发展空间,建设发展的道路任重道远。面对巨大的市场需求,加上参与支持社会征信体系建设的积极意义,在有明确政策支持的条件下,各类社会资本给予积极响应是可以预期的。

  (四)由央行批准发起机构的公司章程。鉴于新发起设立的基础征信机构所承担的金融基础设施功能,应由央行批准发起该机构的公司章程。

  (五)国家金融信用信息基础数据库,不应成为这个一揽子改革的拦路虎。可以参照的其他行业的改革实践,国家建设的很多战略资源包括粮、油库,现在都是在法规政策指导下,由企业主体在管理和运营的。

  (六)新机构业务发展路径概略。第一步,从保险信用信息和互联网金融信息采集起步,首先建立起更关注对保险信用和互联网金融发展至关重要的要素——诚信信息的征信系统,尽早弥补目前基础征信业结构性缺失的突出短板,然后再拓展采集其他信息。第二步,建设两个信息采集子系统,分别是互联网公开信息(包括公共部门发布的涉及信息主体的司法、行政执法信息)自动抓取系统和商务信用及民间信用征信系统。第三步,根据互利共赢的市场原则,采集授信机构的信贷信用信息(这并无法律障碍)。

  在征信业发展的基础上,可进一步支持、培育少数独立、有品牌效应的信用和普惠金融服务集团公司,拓展信用产品创新研发及咨询服务、信用评级(目标是打破国际资本市场上少数评级公司的垄断地位)、信用智库和信用教育,为我国信用经济(包括金融信用、商务信用、民间信用和国际信用)的深入发展,特别是为普惠金融、民营信用市场的发展和一带一路战略提供更好的基础服务。

  (作者为中国人民银行征信中心副主任)